UPOV 1991: เมื่อกฎหมายเมล็ดพันธุ์อาจพรากสิทธิเกษตรกรไทย

อนุสัญญา UPOV 1991 กำลังถูกผลักดันผ่านการเจรจา FTA ไทย-สหภาพยุโรป ท่ามกลางเสียงคัดค้านของเกษตรกรที่หวั่นเกรงว่าจะสูญเสียสิทธิในการเก็บ ใช้ แลกเปลี่ยน และขายเมล็ดพันธุ์ของตนเอง

เสียงคัดค้านที่ดังก้องจากท้องนา

เมื่อวันที่ 23 กันยายน 2569 เครือข่ายเกษตรกรและภาคประชาชนไทยเดินทางไปยังกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เพื่อคัดค้านการที่รัฐบาลไทยจะเข้าร่วมอนุสัญญา UPOV 1991 ผ่านการเจรจาเขตการค้าเสรี (FTA) ไทย-สหภาพยุโรป ด้วยความกังวลว่าข้อตกลงนี้จะกระทบสิทธิของเกษตรกรในการเก็บเมล็ดพันธุ์ไว้ใช้เอง การเคลื่อนไหวครั้งนี้สะท้อนความกังวลของคนที่หาเลี้ยงชีพด้วยการเพาะปลูกว่า กฎหมายระหว่างประเทศฉบับหนึ่งอาจเข้ามากำหนดว่าพวกเขาจะเก็บเมล็ดพันธุ์จากผลผลิตของตัวเองได้หรือไม่

นายปรกชล อู๋ทรัพย์ ผู้ประสานงานเครือข่ายเตือนภัยสารเคมีกำจัดศัตรูพืช กล่าวว่าเกษตรกรไทยไม่ยอมรับข้อเสนอมาตรา X.51 ของสหภาพยุโรปในการเจรจา FTA ซึ่งจะส่งผลให้ไทยต้องแก้ไขพระราชบัญญัติคุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ. 2542 ตามแนวทาง UPOV 1991

ข้อเรียกร้องของเครือข่ายเกษตรกรไม่ได้หยุดแค่การคัดค้าน พวกเขาเรียกร้องให้รัฐบาลนำการเข้าร่วม UPOV 1991 ออกจากการเจรจา FTA ไทย-EU และยึดแนวทางแบบอินเดียที่ไม่เข้าร่วม UPOV 1991

คำถามที่รัฐบาลต้องตอบให้ได้ก่อนเดินหน้าเจรจาต่อคือ ข้อตกลงนี้จะรับประกันได้หรือไม่ว่าเกษตรกรรายย่อยจะยังเก็บ ใช้ และแลกเปลี่ยนเมล็ดพันธุ์ได้ตามที่เคยทำ

ภาพประกอบ: AI-generated (OnTheBridge)

สิทธิเกษตรกร vs. พันธกรณีระหว่างประเทศ

ทำไมเรื่องเมล็ดพันธุ์จึงไม่ใช่แค่เรื่องของเกษตรกร? เพราะมันผูกกับข้อตกลงระหว่างประเทศอีกฉบับที่ไทยเป็นภาคีอยู่แล้ว

มาตรา 9.3 ของสนธิสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยทรัพยากรพันธุกรรมพืชเพื่ออาหารและการเกษตร (ITPGRFA) ระบุว่า บทบัญญัติว่าด้วยสิทธิเกษตรกรจะไม่ถูกตีความให้จำกัดสิทธิใด ๆ ที่เกษตรกรมีในการเก็บ ใช้ แลกเปลี่ยน และขายเมล็ดพันธุ์ที่เก็บไว้ในฟาร์ม ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับกฎหมายภายในของแต่ละประเทศ พูดง่าย ๆ คือ ข้อตกลงระดับโลกฉบับหนึ่งยอมรับว่าการที่ชาวนาเก็บเมล็ดข้าวไว้ปลูกปีหน้า แบ่งให้เพื่อนบ้าน หรือนำไปขายในตลาดชุมชน เป็นสิทธิที่มีอยู่ แต่ก็เปิดให้กฎหมายของแต่ละประเทศเป็นตัวกำหนดขอบเขต

ช่องว่างตรงนี้เองที่ทำให้ UPOV 1991 กลายเป็นประเด็น เอกสารของ Third World Network และ APBREBES ชี้ว่าสิทธิเกษตรกรตาม ITPGRFA กับพันธกรณีภายใต้ UPOV 1991 ขัดกัน เพราะเมื่อประเทศเข้าร่วม UPOV 1991 กฎหมายภายในที่เป็นตัวกำหนดขอบเขตสิทธิเกษตรกรก็ต้องปรับตามมาตรฐานของอนุสัญญา

สถาบันเกษตรและนโยบายการค้าระหว่างประเทศ (IATP) ระบุว่าอนุสัญญา UPOV และความตกลง TRIPs ได้ลดพื้นที่นโยบายของเกษตรกรในการเก็บ ใช้ แลกเปลี่ยน และขายเมล็ดพันธุ์ที่เก็บไว้ในฟาร์มอย่างเป็นระบบ ผู้เขียนมองว่าคำว่า "อย่างเป็นระบบ" ชี้ว่าการจำกัดนี้ไม่ได้เกิดขึ้นครั้งเดียว แต่ค่อย ๆ สะสมผ่านกติกาการค้าหลายฉบับ

ประเด็นนี้ไม่ได้ถูกยกขึ้นมาโดยภาคประชาชนไทยเท่านั้น ผู้รายงานพิเศษแห่งสหประชาชาติ 4 คณะ ได้แก่ ผู้รายงานพิเศษด้านสิทธิในอาหาร ด้านสิทธิในการพัฒนา คณะทำงานว่าด้วยสิทธิของชาวนาและบุคคลที่ทำงานในชนบท และด้านความยากจนร้ายแรงและสิทธิมนุษยชน ได้ส่งหนังสือ (Ref. OL OTH 81/2026) ลงวันที่ 26 กันยายน 2569 ถึงสหภาพยุโรปและรัฐบาลไทย เรียกร้องให้ถอนข้อกำหนดเรื่อง UPOV 1991 ออกจากร่าง FTA โดยระบุว่าพระราชบัญญัติคุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ. 2542 ของไทยเป็นระบบกฎหมายเฉพาะ (Sui Generis) ที่สร้างสมดุลระหว่างการคุ้มครองนักปรับปรุงพันธุ์กับการปกป้องสิทธิเกษตรกรและพันธุ์พืชพื้นเมือง

IATP ยังระบุด้วยว่าสิทธิเกษตรกรในการ "เก็บ ใช้ แลกเปลี่ยน และขาย" เมล็ดพันธุ์ของตนเองเป็นหัวใจของเกษตรนิเวศและอธิปไตยทางอาหาร เกษตรนิเวศคือการทำเกษตรที่พึ่งพาธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ ส่วนอธิปไตยทางอาหารคือสิทธิของชุมชนในการกำหนดว่าตัวเองจะกินอะไรและปลูกอย่างไร ถ้าเมล็ดพันธุ์ถูกควบคุมจากภายนอก ทั้งสองอย่างนี้ก็สั่นคลอน

ผู้เขียนมองว่าคำถามที่รัฐบาลต้องตอบจึงไม่ใช่แค่ "ไทยจะได้อะไรจาก FTA" แต่รวมถึง "ไทยจะรักษาหลักการที่เคยรับไว้กับเกษตรกรและกับโลกได้อย่างไร" เพราะการลงนามในข้อตกลงหนึ่ง ไม่ควรทำให้สิทธิที่อีกฉบับยอมรับไว้เหลือแต่ชื่อ

ภาพประกอบ: AI-generated (OnTheBridge)

เจาะลึกข้อกำหนด UPOV 1991 ที่กระทบเกษตรกร

เพื่อให้การถกเถียงเรื่อง UPOV 1991 ไม่จมอยู่แค่คำว่า "ดี" หรือ "ไม่ดี" จำเป็นต้องเปิดตัวบทของอนุสัญญาฉบับนี้ให้เห็นว่าข้อกำหนดแต่ละข้อเขียนไว้อย่างไร เพราะสิ่งที่เกษตรกรกังวลไม่ใช่ชื่ออนุสัญญา แต่คือรายละเอียดที่กำหนดว่าพวกเขาจะทำอะไรกับเมล็ดพันธุ์ในมือได้บ้าง

เริ่มจากข้อที่ถูกพูดถึงมากที่สุด คือข้อยกเว้นให้เกษตรกรเก็บเมล็ดพันธุ์จากพันธุ์ที่ได้รับการคุ้มครองไว้ใช้เอง ภายใต้มาตรา 15.2 ของ UPOV 1991 ข้อยกเว้นนี้เป็นเพียงทางเลือกที่ประเทศสมาชิก "อาจ" นำไปใช้ ไม่ใช่ข้อบังคับที่ทุกประเทศต้องมี และแม้ประเทศเลือกใช้ ข้อยกเว้นนี้ก็ครอบคลุมเพียงการเก็บไปปลูกในพื้นที่ของตัวเอง ไม่รวมการแลกเปลี่ยนหรือขายเมล็ดพันธุ์ที่ได้รับการคุ้มครอง แปลว่าต่อให้กฎหมายในประเทศเขียนไว้เอื้อที่สุด เกษตรกรก็ยังเก็บได้แค่ปลูกเอง ไม่สามารถแบ่งให้เพื่อนบ้านหรือนำไปขายในตลาดชุมชนได้

ข้อกำหนดที่กระทบหนักไม่แพ้กันคือการขยายสิทธิของผู้ปรับปรุงพันธุ์ไปถึง "วัสดุที่เก็บเกี่ยวได้" หากมีการนำวัสดุขยายพันธุ์ไปใช้โดยไม่ได้รับอนุญาต พูดง่าย ๆ คือสิทธิไม่ได้หยุดอยู่แค่เมล็ดพันธุ์ที่ซื้อมา แต่ตามไปถึงผลผลิตที่เก็บได้จากไร่ด้วย

อีกสองข้อที่เปลี่ยนเกม ข้อแรก UPOV 1991 ยกเลิกข้อห้าม "การคุ้มครองซ้ำ" ที่มีใน UPOV ฉบับก่อน ทำให้พืชและพันธุ์พืชได้รับการคุ้มครองด้วยสิทธิบัตรได้ นอกเหนือจากการคุ้มครองพันธุ์พืช ข้อที่สอง UPOV 1991 จำกัดการปรับปรุงพันธุ์ต่อยอดด้วยกลไก "พันธุ์ที่ได้มาโดยพื้นฐาน" (essentially derived variety หรือ EDV) ซึ่งพันธุ์ที่ปรับปรุงจากพันธุ์คุ้มครองเพียงเล็กน้อยจะตกอยู่ภายใต้สิทธิของผู้ปรับปรุงพันธุ์รายแรก สองข้อนี้ส่งผลตรงต่อนักปรับปรุงพันธุ์รายเล็กและชุมชนที่พัฒนาพันธุ์ต่อจากของเดิม

ความเข้มงวดนี้ไม่ได้อยู่แค่บนกระดาษ เอกสารของ Third World Network ระบุว่า UPOV แนะนำให้มาเลเซียลบมาตรา 31(1)(e) แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ พ.ศ. 2547 ซึ่งอนุญาตให้เกษตรกรรายย่อยแลกเปลี่ยนวัสดุขยายพันธุ์ในปริมาณที่สมเหตุสมผล โดยเห็นว่าไม่อยู่ในข้อยกเว้นตามมาตรา 15 ของ UPOV 1991 และในกรณีฟิลิปปินส์ UPOV เห็นว่ามาตรา 43(d) แห่งกฎหมายคุ้มครองพันธุ์พืช ซึ่งอนุญาตให้เกษตรกรรายย่อยแลกเปลี่ยนหรือขายเมล็ดพันธุ์ ไม่สอดคล้องกับ UPOV 1991 สองกรณีนี้แสดงทิศทางเดียวกัน คือกฎหมายในประเทศที่เปิดพื้นที่ให้เกษตรกรมากกว่ามาตรฐาน UPOV จะถูกขอให้แก้

แม้แต่พื้นที่ที่ดูเหมือนเปิดกว้างที่สุดก็ยังมีเพดาน มาตรา 15(1)(i) ครอบคลุมเฉพาะการกระทำส่วนตัวและเพื่อวัตถุประสงค์ที่ไม่ใช่เชิงพาณิชย์ โดย UPOV ระบุว่าการเพาะปลูกพันธุ์คุ้มครองเพื่อผลิตอาหารบริโภคเองในครัวเรือนอยู่ในข้อยกเว้นนี้ แต่การแลกเปลี่ยนวัสดุขยายพันธุ์ในชุมชนท้องถิ่นทำได้เฉพาะ "เป็นครั้งคราว" (occasional) ซึ่งไม่รวมการแลกเปลี่ยนที่เป็นส่วนหนึ่งของวิถีเกษตรกรรมปกติ พื้นที่ที่เหลืออยู่จึงแคบกว่าที่คำว่า "ข้อยกเว้น" อาจทำให้เข้าใจ

ถึงตรงนี้ต้องเปิดพื้นที่ให้ฝ่ายสนับสนุนอย่างเป็นธรรม เพราะมีเหตุผลที่ฟังขึ้นเช่นกัน UPOV ระบุว่าพันธุ์พืชใหม่เป็นเครื่องมือสำคัญในการสร้างความมั่นคงทางอาหาร ท่ามกลางการเติบโตของประชากรและการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และการพัฒนาพันธุ์พืชใหม่ที่ประสบความสำเร็จใช้เวลานาน ในหลายชนิดพืชใช้เวลา 10 ถึง 15 ปี ตัวเลขนี้ชี้ว่าการลงทุนพัฒนาพันธุ์ใช้เวลานานและมีความเสี่ยงสูง หากไม่มีกลไกคุ้มครองที่ชัดเจน นักปรับปรุงพันธุ์อาจไม่มีแรงจูงใจลงทุน

ภาพประกอบ: AI-generated (OnTheBridge)

ฝ่ายสนับสนุนยังอ้างผลการศึกษาที่กรมวิชาการเกษตรระบุว่า ประเทศที่ปฏิเสธเข้าร่วมอนุสัญญา UPOV เช่น อินเดีย เกษตรกรส่วนใหญ่ยังขาดรายได้และเสียโอกาส ขณะที่ประเทศที่เข้าร่วมสามารถสร้างโอกาสในการต่อยอดอุตสาหกรรมเกษตรได้มากกว่า ข้ออ้างนี้เป็นคำกล่าวอ้างของกรมวิชาการเกษตรตามรายงานข่าว ไม่ใช่ข้อสรุปที่ทุกฝ่ายยอมรับ แต่ก็เป็นมุมที่ต้องรับฟัง

ผู้เขียนมองว่า เมื่อวางข้อกำหนดกับข้อโต้แย้งไว้ข้างกัน คำถามไม่ได้อยู่ที่ว่าควรคุ้มครองนักปรับปรุงพันธุ์หรือไม่ แต่อยู่ที่ว่ากติกาแบบ UPOV 1991 ทิ้งพื้นที่ให้เกษตรกรรายย่อยพอหรือไม่ ฝ่ายที่บอกว่าอนุสัญญานี้ช่วยเกษตรกรได้ ต้องตอบให้ได้ก่อนว่า ทำไมตามเอกสารของ Third World Network UPOV จึงขอให้มาเลเซียและฟิลิปปินส์ปิดช่องที่เกษตรกรรายย่อยเคยใช้ และทำไมการแลกเปลี่ยน "เป็นครั้งคราว" จึงเพียงพอต่อวิถีเกษตรกรรมที่พึ่งพาการแบ่งปันเมล็ดพันธุ์มาแต่เดิม

บริบทที่ทำให้เรื่องนี้เร่งด่วนขึ้นคือ การเจรจา FTA รอบที่ 10 ระหว่างไทยกับสหภาพยุโรปมีกำหนดจัดขึ้นระหว่างวันที่ 28 กันยายน ถึง 6 ตุลาคม 2569 ณ จังหวัดภูเก็ต การเจรจาเดินหน้าไปเป็นรอบ ๆ ขณะที่สังคมไทยยังถกกันเรื่องข้อกำหนดเหล่านี้ไม่จบ และการตัดสินใจที่เกิดขึ้นอาจกำหนดว่าคนรุ่นต่อไปในท้องนาจะยังเก็บเมล็ดพันธุ์จากไร่ตัวเองได้หรือไม่

ภาพประกอบ: AI-generated (OnTheBridge)

ถึงเวลาที่ทุกคนต้องร่วมส่งเสียง

จุดยืนของผู้เขียนชัดเจนตั้งแต่ต้นและยังคงเดิม นั่นคือประเทศไทยยังไม่ควรเข้าร่วมอนุสัญญา UPOV 1991 ในเงื่อนไขปัจจุบัน และผู้ที่ห่วงใยเรื่องนี้ ไม่ว่าจะเห็นด้วยหรือไม่ ควรใช้ช่องทางที่เปิดอยู่ร่วมแสดงความคิดเห็นก่อนที่ประตูนั้นจะปิดลง

เหตุผลอยู่ที่สถานะการตัดสินใจที่ยังไม่ยุติ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ระบุว่ายังไม่มีข้อยุติว่าไทยจะเข้าร่วม UPOV 1991 หรือไม่ และอยู่ระหว่างศึกษาและรับฟังความคิดเห็นจากทุกภาคส่วน นี่คือช่วงเวลาที่เสียงของประชาชนยังมีความหมายจริง นายสรวุฒิ เนื่องจำนงค์ เลขานุการรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กล่าวว่าภาครัฐพร้อมรับฟังทุกภาคส่วน และหากประเด็นใดทำให้เกษตรกรเสียสิทธิหรือถูกเอาเปรียบ รัฐบาลจะไม่ทำแน่นอน ผู้เขียนมองว่าคำกล่าวนี้คือคำมั่นที่ประชาชนควรทวงถาม

เสียงคัดค้านในตอนนี้มาจากหลายระดับ ภาคประชาสังคม 160 องค์กรยื่นหนังสือคัดค้านต่อผู้แทนการค้าไทย และเมื่อวันที่ 24 กันยายน 2569 สภาเกษตรกรแห่งชาติร่วมกับเครือข่ายเกษตรกร 77 จังหวัดมีมติคัดค้านการนำ UPOV 1991 มาใช้ ขณะที่เครือข่ายกสิกรรมธรรมชาติ มูลนิธิข้าวขวัญ เครือข่ายเมล็ดพันธุ์สาธารณะ และภาคีรวม 8 องค์กร ออกแถลงการณ์ร่วมเมื่อวันที่ 28 กันยายน 2569 เรียกร้องให้คณะผู้แทนเจรจาไม่รับข้อผูกพันที่บีบให้ไทยแก้กฎหมายตาม UPOV 1991 และให้เปิดเผยร่างบททรัพย์สินทางปัญญาต่อสาธารณะ ผู้อ่านที่สนใจอ่านแถลงการณ์ฉบับเต็มได้ที่ https://drive.google.com/file/d/1FGUKbmBviNFu95ZiArQedYnxm9MLvJfu/view

ช่องทางที่เปิดให้ประชาชนแสดงความเห็นโดยตรงคือแบบสอบถามรับฟังความคิดเห็นของสภาเกษตรกรแห่งชาติ ซึ่งเปิดให้เกษตรกรและผู้สนใจแสดงความเห็นว่าเห็นด้วย ไม่เห็นด้วย หรือมีข้อกังวลต่อ UPOV 1991 ได้ถึงวันที่ 11 ตุลาคม 2569 เวลา 16.30 น. และมีผู้ตอบแล้วกว่า 140,000 คำตอบ ณ วันที่ 6 ตุลาคม 2569 ร่วมตอบได้ที่ https://nfc.realsurvey.app/n/surveys/6ab61a10f64c27f9bb87be80

อุบล อยู่หว้า จากเครือข่ายเกษตรกรรมทางเลือก (ประเทศไทย) กล่าวว่าประเทศไทยเป็นสังคมเกษตรกรรายย่อย และนโยบายด้านเมล็ดพันธุ์ต้องคำนึงถึงสิทธิในการเก็บรักษา พัฒนา และใช้พันธุ์พืชของเกษตรกร

ฝ่ายที่เห็นว่าการเข้าร่วมไม่น่ากังวลชี้ว่า กระทรวงเกษตรฯ ระบุว่าหากเป็นพันธุ์ดั้งเดิมที่เกษตรกรมีและเก็บไว้ใช้เอง โดยไม่ได้ซื้อพันธุ์ที่มีผู้ปรับปรุงและได้รับการคุ้มครอง ยังคงเก็บและใช้ได้ การคุ้มครองจะเกี่ยวข้องกับพันธุ์ใหม่ที่มีการวิจัยและพัฒนาขึ้นมา แต่ผู้เขียนมองว่าเส้นแบ่งระหว่างพันธุ์ดั้งเดิมกับพันธุ์คุ้มครองอาจไม่ชัดอย่างที่ฟัง เพราะในทางปฏิบัติ เกษตรกรไม่ได้รู้เสมอไปว่าเมล็ดในมือมีที่มาจากพันธุ์ใด และกลไก EDV ทำให้พันธุ์ที่ปรับปรุงต่อจากพันธุ์คุ้มครองเพียงเล็กน้อยยังอยู่ภายใต้สิทธิของผู้ปรับปรุงพันธุ์รายแรก

ดังนั้นสิ่งที่ผู้อ่านทำได้ตอนนี้คือร่วมแสดงความคิดเห็นก่อนวันที่ 11 ตุลาคม 2569 และทวงถามให้คำมั่นของรัฐบาลมีผลจริง เพราะสิทธิในการเก็บเมล็ดพันธุ์ไม่ใช่เรื่องเทคนิคของกฎหมายการค้า แต่เป็นคำถามว่าคนตัวเล็ก ๆ ยังมีที่ยืนในไร่นาของตัวเองหรือไม่

ภาพประกอบ: AI-generated (OnTheBridge)